为什么要建设长者食堂?“小食堂”里有怎样的“大文章”?

截至2021年底,福建省60周岁以上户籍老年人678.81万人、占比17.21%。约有99.4%的老年人选择居家社区养老方式,62.4%的被访老年人将助餐服务作为养老需求的首选。

长者食堂建设既是“为民办实事”的具体体现,也是有效提升基层社会治理水平和治理能力的平台。自2019年7月,福建省民政厅在全省启动第一批20个长者食堂试点建设以来,走过近3年探索期,取得了良好的社会效益。为巩固成绩、稳步推进下一阶段工作,经过深入调研,总结经验形成几点思考。

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建设运营的基本情况

（一）设施建设情况。

截至2022年1月底,福建省建成长者食堂（助餐点）822个。全省有31个市（区、县）实现长者食堂乡镇（街道）级全覆盖,占总数的35.6%。城镇建成237个,社区覆盖率8.12%；农村建成585个,村级覆盖率4.1%。依托居家社区养老服务照料中心、农村幸福院等社区养老服务设施建设624个,占比超过四分之三。

（二）运营方式。

据测算,开办一所每日服务30人、配备1名厨师的长者食堂,至少约需要13万元,其中添置设施7万元,人员工资、水电费等运营费用6万元。目前开办长者食堂的经费来源主要是各级财政投入,少部分来自社会慈善捐助。截至2021年底,全省长者食堂日均服务老年人超1.6万人,各级累计投入资金1.02亿元,其中吸引投入慈善资金1719万元,占总投入的16.83%。

各地因地制宜,探索出多元化运营方式。其中,高达6成以上的长者食堂采取自建厨房模式；有两成多为自助互助运营；将近两成是通过养老机构或餐饮服务企业等社会力量提供助餐服务。采用互助或自建厨房方式运营的长者食堂,基本由居（村）委会或非营利组织负责运营。一部分长者食堂配备了营养师等专业餐饮服务人员。总的来看,长者食堂的运营经费仍以财政投入为主,但已有餐饮企业参与运营,专业化运营程度有待进一步提高。

（三）就餐和收费情况。

目前90%的长者食堂以提供老年人堂食服务为主,普遍不具备送餐服务能力,前来就餐的多为自理老人。失能、高龄老人等行动不便的刚需群体能否享受到助餐服务,很大程度上依赖于送餐服务。长者食堂以公益性为主,普遍收费较低。

以午餐为例,62.39%的农村长者食堂午餐收费5元以下,69.19%的城市长者食堂收费10元以下；7成以上的长者食堂收费在10元以内；收费在10元以上的长者食堂主要集中在城镇。从收费情况来看,农村长者食堂以免费或少收费为主,主要满足老年人基本生活需要；城镇长者食堂有一定比例的自费消费,对助餐服务质量有一定的要求。

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试点建设的若干经验

（一）聚焦“办得起”，强化政府主导。

一是因势利导,激发内生动力。

尊重各地客观实际,选择积极性高、老龄化率高、独居老年人多的街道乡镇或村（居）,按照成熟一个、实施一个的原则逐步推开。2021年福建省把100个居家社区养老服务示范点建设列为省委、省政府为民办实事项目,下拨资金2500万元,设立老年人助餐点是其中的重要建设内容。

同时,省民政厅还将建设长者食堂列入厅党组“我为群众办实事”内容,专题部署推进。目前,仅宁德市就建成了355个互助孝老食堂,乡镇街道覆盖率100%；福州市鼓楼区基本实现“一街镇一食堂”目标；莆田市结合全国居家和社区养老服务改革试点工作投入254万元,建成68个,街镇覆盖率超65%；厦门市翔安区打造了“颐年堂”长者食堂助餐品牌。截至2021年底,各地主动自建的试点数超过省定试点数的7.22倍。

二是因地制宜,整合设施资源。

整合盘活原有居家社区养老服务照料中心（站）、农村幸福院等公共服务设施和存量资源,进行建筑、消防和适老化改造后投用,降低建设成本。

三是因人施策,分类提供服务。

试点前期做好入户调查,摸清困难、留守、空巢老人数量和用餐意愿习惯,列出需求清单。各地聚焦需求和实际形成不同模式：自建厨房模式；单位食堂专区（窗）模式,如晋安区长青西园老年公寓设置独立老年食堂,可同时供400多人就餐、为1000人配餐；引导餐饮企业参与模式,如由久号餐饮合作共建的鼓楼区洪山镇锦江久号长者食堂、聚春园合作参与的水部街道味中味长者食堂；集体用餐配送服务模式和互助服务模式。

（二）专注“办得久”，强化综合施策。

一是普惠与兜底相结合,让扶持有力度。

遵循“收费适中、菜金平衡、群众接受、持续运营”的公益性原则,在面向全体60岁以上老年人提供服务的基础上,将特困人员、低保对象等“七类特定对象”作为助餐重点保障对象,重点解决特殊困难老年人的吃饭问题。

二是规范与效率相结合,让监管有深度。

指导各地建立健全长者食堂财务管理、公开公示、食品安全、卫生消毒、资产管理、监督反馈等制度,配齐运营管理团队,确保规范安全运营。31个县（市、区）出台县级管理制度,如宁德市制定《互助孝老食堂规范化建设指南》,要求按标准设置场所和配备设施；古田县出台食堂等级评定标准,对互助孝老食堂的“基础条件、硬件设施、内部管理、服务提供、社会评价”5个方面分级评定,每半年评估1次。

（二）用心“办得好”，延伸服务功能。

一是从暖胃到暖心,不断拓展服务功能。

食堂运营稳定后,根据需要拓展服务功能到休闲娱乐、医疗康养、提供就业机会等领域。如宁德市蕉城区和古田县探索在互助孝老食堂设置公益性岗位。

二是搭建“三个平台”,创造长者食堂叠加效应。

搭建政府关爱服务困难群体平台,通过送餐上门服务对行动不便、独居留守老年人进行探视关怀,并与基本公共卫生、残疾人保障等服务有机结合,将困难残疾人、留守儿童等列入服务范围。搭建社会为老志愿服务平台,鼓励地方乡贤捐资助孝,多渠道拓宽资金来源；鼓励老人助人自助,开展种菜、帮厨和送餐等力所能及的劳动,同时倡导社会各界为老年人提供志愿服务；积极探索建立“助老时间银行”等为老志愿服务机制。搭建移风易俗宣传平台,各地利用长者食堂开展传统文化、普法宣传等课程和活动,弘扬社会主义核心价值观。

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进一步加快长者食堂建设的对策思考

目前,长者食堂建设仍存在短板和不足,主要体现在：党政主导、各方参与的老龄工作体制机制有待完善；服务设施覆盖率低、网络不健全；可持续的稳定运营机制有待建立；服务覆盖面和服务质量有待提高。要从体制机制建设、财政投入、政策创新等方面同时着手,复制成功经验,突破短板局限,创造规模效应。

（一）强化党政主导作用。

《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出在新时代的老龄工作中,各级党政主要负责人亲自抓、负总责,做到四个纳入。要将这一政策精神体现在推进长者食堂建设工作中,把助餐服务作为做好居家社区养老服务的切入点,作为公共服务供给的规定动作,纳入省委、省政府重要议事日程和民生实事项目；纳入各地党委、政府工作督查和绩效考核；作为基本养老服务保障,纳入乡村振兴战略的重要内容中；作为老龄化国情教育重要内容,纳入各级党校领导干部主体班次培训、村主干培训等课程。

（二）以“三化”为导向推进设施建设。

一是长者食堂设施统筹规划网络化。以乡镇（街道）为单位,摸清老年人口分布情况和服务需求半径。依托养老服务设施专项规划修编,按照“广覆盖、保基本、可持续”的原则,整合社区养老服务站等社会资源。自2022年起,每年建设300个长者食堂,到2025年实现全省乡镇（街道）全覆盖。

二是长者食堂设施建设标准化。制定长者食堂规范化建设指南、等级评定标准等,指导各地进行适老化改造,完善消防、卫生检疫等设施设备,推动“明厨亮灶”建设。三是长者食堂建设智慧化。依托省养老服务综合信息平台等推广智慧助餐系统,实现人员识别、精准补贴和无感支付。

（三）典型示范建构可持续运营机制。

按照“政府搭台、村居承办、居民互助、个人自愿、梯度收费、社会参与”思路,通过典型示范,加快建构可持续的运营机制。

一是建立稳定的财政投入机制。按照财政分级承担机制,帮助解决一次性开办建设费用,通过“以奖代补”等方式建立运营补贴制度。

二是不断加大鼓励市场力量参与的政策创新力度。通过采取租金减免、免费提供场地、补贴水电费等措施,吸引市场力量建设和运营长者食堂。通过落实社区家庭服务业税费优惠,对建设老年人助餐中央厨房给予专项支持,帮助降低运营成本。

三是鼓励农村集体力量支持长者食堂建设。鼓励农村集体采取划拨菜地、集体资产收益等方式支持长者食堂建设。

四是鼓励将志愿服务融入长者食堂建设。将与长者食堂结对帮扶列入精神文明单位共建内容,与特殊困难群体老年人的探访、关爱、精神慰藉等服务有机结合。

五是建立慈善资源注入助餐服务机制。推动各类慈善组织通过设立“助老免费午餐”“慈善一日捐”项目等形式,吸引专项慈善捐赠资金。充分发挥乡镇社工站、社会组织等力量,组建志愿服务队伍,为特困、失能、高龄等老年人提供送餐服务。

（四）补短板着力提升服务能力和服务水平。

一是建立从业人员定期培训机制,提升服务能力,建立健全老年人助餐配餐送餐服务指南、标准。

二是提高兜底保障服务质量,鼓励各地量力而行,提高助餐补贴标准。

三是补齐配送服务短板,推动构建“街道中心厨房+社区配餐点+上门送餐”的三级网格化养老助餐服务体系,鼓励与同城快递、航空餐饮公司等合作,探索发展集中配送业务。

四是加强餐饮服务安全监管,按照食品安全管理要求抓好餐饮服务安全管理,推动村主干作为长者食堂第一安全责任人,探索推行村主干每周一次陪餐制度。（作者：福建省民政厅课题组（课题组成员：程强 赵荣生 谢美葵 夏慧秀），原文《“小食堂”凝聚“大民心”——福建长者食堂建设情况的调查与思考》发表于《中国民政》2022.07。